P評不自由的算盤

文 / 陳陽升

國民黨主席朱立倫在國民黨立法委員不分區名單公布後,又拋出所謂2+2的構想,也就是位列「政治組」的六名不分區立委提名人,都必須簽下兩年後辭職的切結書,而排序在後的「青年軍」則可望於兩年後遞補進入國會。

目前有看到若干從政治著眼的評論指出,這份「政治組」名單所列多是常敗軍或是充斥利益分贓的考量,這份不分區名單對於國民黨的選情一點幫助也無,但從法理角度評析國民黨2+2模式的合理性,則似乎罕見。

國民黨的2+2模式,也就是「一人當選,兩人服務」,將不分區立委的任期劃為兩年的構想,雖非國內首創,不過國民黨的構想與台聯仍有不同。在國民黨的規劃中,這些政治組的不分區立委,是日後縣市長選舉的儲備人選,若有不願遵守切結者,則最重可以開除黨籍的方式,迫使其喪失立委資格,以遂黨的意志。

上述的作法牽涉到立委於行使職權時的自主性,以及在民主國家中對於政黨內部民主的要求。我國憲法第62條規定:「立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權。」,與德國基本法第38條第1項第2句:「議員為全體人民之代表,不受命令與訓令之拘束,只服從其良心。」相仿,都是說國會議員接受全體人民之付託而行使職權,不代表特定人之利益,在學理上稱為自由委任(freies Mandat),也是司法院大法官在釋字499號解釋理由書中所闡釋的:「現代民主國家固多採自由委任而非強制委任,即民意代表係代表全國人民,而非選區選民所派遣,其言論表決對外不負責任,原選區之選民亦不得予以罷免」。

換句話說,在理想的情境下,立委在任期中可自由行使職權,不向任何人負責,其不受選民、其所屬政黨或黨團之拘束,唯有服從其良知而已。為了在現實中逼近這樣的理想,西方民主國家在選舉的制度設計上,不僅給予國會議員任期保障、言論免責權,更要求以競逐國家權力為目標的政黨要有內部民主,以免內部獨裁的政黨可矛盾地執掌民主國家;除此之外,對於區域所選出的國會議員並無法由相應選區的選民來罷免,而依比例代表制所選出的國會議員,也不會因失去黨籍而喪失其議員資格。

依此設計,政黨雖是政治理念接近人士之集結,但對於黨籍國會議員來說,黨團的決議應僅有不具拘束力的倡導效力(Vgl. BVerfGE 47, 308, 318),而非無論如何都必須貫徹的「聖旨」,從而合乎民主國家下政黨政治的黨團紀律(Fraktionsdisziplin)與違憲的黨團強制(Franktionszwang)也才能有較為明確的區分。政黨與利益團體也將不得藉罷免左右區域所選出國會議員的決定;政黨也無法以開除黨籍來脅迫依比例代表制選出的國會議員屈從其意志。

然而,由於我國憲法第133條規定:「被選舉人得由原選舉區依法罷免之。」因此,台灣成為舉世罕見可以罷免國會議員的國家。大法官也只好在釋字第499號解釋理由書中坦承:「我國憲法明定各級民意代表均得由原選舉區罷免之(…),與多數歐美國家皆有不同,就此而言,亦非純粹自由委任」。

其實,對於我國制度會偏離自由委任,向陷立委於不自主的命令委任(imperatives Mandat)傾斜,大法官也推了一把。大法官在釋字第331號解釋理由書中說:「按政黨比例方式選出僑居國外國民及全國不分區中央民意代表之規定,旨在使中央民意機關有部分代表,於行使職權時,不為地區民意所侷限,而能體察全國民意之所在,發揮維護國家整體利益之功能;並使政黨在其所得選票總數比例分配之全國不分區當選名額內,選出才德俱優,聲譽卓著之黨員任中央民意代表,為國家民主憲政建設,貢獻其心力。惟此種民意代表既係由所屬政黨依其得票比例分配名額而當選,如喪失其所由選出之政黨黨員資格時,即失其當選之基礎,自應喪失其中央民意代表之資格(參照司法院大法官審理案件法第三十條第一項,關於被宣告解散之政黨,其依政黨比例方式產生之民意代表喪失其資格之規定),方符憲法增設此一制度之本旨。」

本來《公職人員選舉罷免法》僅規定:「全國不分區、僑居國外國民選舉之當選人,不適用罷免之規定。」,其是在釋字第331號解釋公告後,才修正為:「全國不分區、僑居國外國民選出之中央公職人員,在就職後喪失其所屬政黨黨籍者,喪失其中央公職人員資格。」然而司法院大法官審理案件法第31條第1項所規定的,解散違憲政黨後,令該黨依政黨比例方式產生之民意代表喪失資格,是出於該政黨已嚴重挑戰憲政秩序,坐視其發展極可能破壞民主憲政體制,於是在防衛民主的要求下,對自由委任做例外限縮。但釋字第331號解釋,卻不當擴張對於自由委任的例外限縮,令不分區立委因失去黨籍而喪失立委資格。

因此,我國制度在欠缺政黨法的配套下,令政黨有多重手段(包括開除黨籍、悖離黨內民主的提名機制、發動罷免等)可以控制其黨籍立委,也讓合憲的黨團紀律與違憲的黨團強制無可區分。國民黨拋出的2+2模式,正好凸顯了我國制度上的缺失,讓不分區立委的去留取決於黨意,而提前儲備縣市長人選,更是視黨內民主為無物的作法。

可與國民黨2+2模式為對照的是若干民間團體提出的選罷法修法倡議,亦即要求大幅降低罷免立委的門檻。然而依照前述對自由委任的理解,若是區域立委能由原選區之選民罷免,則不僅是(善良的)民間團體可以發動並促成罷免(與民為敵的惡質)立委,(卑鄙的)政黨、大企業與利益團體一樣也可以發動並促成罷免(堅持捍衛人民利益的優質)立委。因此某程度上來說,我國立委可由原選區之選民罷免的現制,已然違反了自由委任的精神,若再讓罷免門檻大幅降低,反倒更陷立委於難以自主。

可惜的是,不少台灣人無法想像立委可以不服從黨紀獨立判斷,這是經驗使然,但理論、外國法與國會實務已經證明這是可能且可欲的。如果受限於自身惡劣經驗,而無法踏出建立完整良善制度的一步,豈非十分可惜。真正要讓制度步上正軌,避免發生黨意或利益團體之意凌駕民意的情況,則改革的正道非但不該是降低立委的罷免門檻,反而應該要修憲取消立委的罷免才是;而選罷法也應取消不分區立委因喪失黨籍,將一併喪失立委資格之規定。

國民黨內並不是無人注意到這些問題,例如甫被撤換的前總統參選人洪秀柱即於受訪時表示:以2+2模式培育縣市長候選人是否符初選的民主機制,大家可以自己想想。只是在國民黨文化下,這番諍言能有多大效果令人存疑。

然身為選民,我們不應只以看笑話的方式來看待國民黨的2+2模式,因為若是這樣的作法蔚為風潮,則所謂的不分區立委只能進一步淪為黨意代言人,無有可能再為全體人民的福祉做思考,而容任這種畸形的、具有台灣特色的不純粹自由委任繼續存在,有朝一日,政黨先在不分區立委安全名單提名能吸引選票的社會清流,但於騙到政黨票後隨即開除這些清流的黨籍,讓其囑意的人馬遞補上場也不是無法想像。

在國民黨拋出2+2模式後,若要讓陷立委於不自由的政治盤算能夠稍歇,則我國立委選制是要繼續維持「孫文憲政遺產」下的不純粹自由委任(註),還是要走回自由委任,恐怕真的是已經到了不得不認真看待的時候。


註:蘇彥圖,〈罷免的制度窠臼與政治創新〉。

 

  • 本文作者為德國柏林自由大學法律系博士生。
  • 本文為作者個人言論,不代表公共電視立場。
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1 篇回應 to “不自由的算盤”

  1. comet 說:

    試問對於真的背離民意的立委,如果不能罷免,那該用什麼手段來監督制衡?
    如果委員都不去開會,我們還要乖乖付他薪水?
    豈不是選上以後爽爽玩四年?

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